Es mag dem Leser gar nicht bewusst sein, doch: Ein Markt für Energie – im Sinne des Wortes – existierte bis zum Ende des letzten Jahrtausends gar nicht. Die Versorgung bestand aus Gebietsmonopolen ohne Wettbewerb, Lieferantenwechsel wie heutzutage waren nicht möglich. Der energiepolitische Diskurs beschäftigte sich in aller Regel mit einzelnen Themen wie Kernenergie und saurem Regen. Die Marktstruktur und die Energieversorgungsunternehmen (EVUs) waren kaum Thema. Wie also verlief die Transformation der damaligen Versorgungsstruktur zum liberalisierten Energiemarkt, den wir heute kennen?

Monopolisierte Versorgung und der Weg zur Liberalisierung

Die Struktur der Energieversorgung wird durch das sogenannte Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) geregelt. Dieses stammte bis zu seiner Novelle 1998, mit der auch die Liberalisierung einherging, grundsätzlich noch von 1935. In ursprünglicher Form war die Auslegung vor dem Hintergrund der NS-Wirtschaftspolitik und –Kriegsvorbereitungen klar: Die Sicherstellung der Versorgungssicherheit für die (kriegswichtige) Industrie genoss einen zentralen Stellenwert. Die EVUs erhielten ein Monopol auf die ganze Kette der Stromversorgung (Erzeugung, Übertragung und Vertrieb) und wurden im Gegenzug verpflichtet, eine sichere Stromversorgung an alle Abnehmer zu garantieren. Es erwuchs eine statische Struktur aus kommunalen (mehrere 100), regionalen (knapp unter 100) und überregionalen (weniger als zehn) Versorgungsunternehmen, deren Versorgungsgebiete voneinander unter Ausschluss von Wettbewerb abgegrenzt waren – ein natürliches, vertikal integriertes Monopol.

Glossar:
Energiewirtschaftsgesetz (EnWG)
Energieversorgungsunternehmen (EVUs)

Formal war durchaus bekannt, dass diese Struktur zu missbräuchlicher Preisgestaltung führen kann, weswegen sie der Aufsicht des Bundeskartellamtes unterlag. Reguliert wurde in Form der Bundestarifordnung Elektrizität (BTOElt) von 1971. Sie verpflichtete die EVUs allgemein zu Tarifen, die die Versorgung möglichst sicher, preisgünstig und effizient sicherstellen. Ebenso wurde festgelegt, dass die Stromtarife der zuständigen Aufsichtsbehörde zur Prüfung vorgelegt werden müssen; in der Fassung von 1990 ist sogar explizit eine Genehmigung einzuholen. Zuständig waren für sogenannte Tarifkunden (Kleinverbraucher wie Haushalte) die Landesregulierungsbehörden, für Sondervertragskunden (Großverbraucher) das Bundeskartellamt.

Formal war durchaus bekannt, dass diese Struktur zu missbräuchlicher Preisgestaltung führen kann, weswegen sie der Aufsicht des Bundeskartellamtes unterlag.

Insgesamt erreichten die Maßnahmen jedoch nicht das gewünschte Ziel. Bereits lange vor der eigentlichen Liberalisierung machte die Monopolkommission in einem Gutachten der Jahre 1974/75[1] darauf aufmerksam, dass der Mehrpreis für deutsche Verbraucher im europäischen Vergleich bis zu 40% betrug. Kritisiert wurde ebenfalls die starke Verflechtung zwischen Teilen des Staatsapparats und den EVUs. Sie wies insbesondere auf die kommunalen Anteilseigner von EVUs und die landespolitischen Interessen in möglicher Industriepolitik hin. Dies habe dazu geführt, dass die Landesregulierungsbehörden sich nicht neutral verhielten und in der Entscheidungsfindung mitunter deutlich von der Bundesbehörde abwichen. Trotz dieser und einiger anderer Denkanstöße und Forderungen nach mehr Wettbewerb war eine Reform der Versorgungsstruktur nicht durchsetzbar. Rechtgefertigt wurde dies hauptsächlich mit der Sicherung der Netzstabilität, sowie Höhe und Langfristigkeit von Investitionen. Beides wurde durch Technologie und gewachsene Strukturen (Verbundnetze mit zentralen Großkraftwerken) besonders begünstigt.

Auch die Verflechtung mit der Politik ist beträchtlich: Insbesondere auf kommunaler Ebene, mit häufigen Beteiligungen der Kommunen an EVUs und der Möglichkeit eine Konzessionsabgabe zu erheben.

Es handelt sich zudem bei Strom um ein spezielles Gut: Das Stromnetz verfügt quasi über keine Speicherkapazität. Grundsätzlich müssen Erzeugung und Verbrauch zu jedem Zeitpunkt übereinstimmen. Die EVUs waren vor Wettbewerb geschützt und stellten eine extrem homogene und damit effiziente Lobby dar. Sie konnte ihre Ziele ohne interne Querelen verfolgen.[2] Auch die Verflechtung mit der Politik ist beträchtlich: Insbesondere auf kommunaler Ebene, mit häufigen Beteiligungen der Kommunen an EVUs[3] und der Möglichkeit eine Konzessionsabgabe zu erheben. Diese ist von Energieversorgern (bzw. später Netzbetreibern) für die Infrastruktur zu entrichten und stellt ebenfalls eine stetige Geldquelle für Kommunen.[4]

Auch auf höheren Ebenen ist Mauschelei nicht unüblich. Zu erwähnen wäre zum Beispiel Wolfgang Clements Versuch, die EVUs mit politischen Gefallen zu einer Preissenkung für Großverbraucher zu bewegen.[5] Auch ein Wechsel ausscheidender politischer Mandatsträger in die EVUs ist kein unüblicher Prozess.[6] Insgesamt kennzeichnete all dies den statischen Energie-„Markt“, der Reformversuchen erheblichen Widerstand entgegensetzte. Selbst unter den Privatisierungsbestrebungen der Unions-FDP-Koalition nach der Wiedervereinigung konnte eine Änderung der Struktur nicht gegen die vielen Widerstände durchgesetzt werden.

Politischer Prozess der Liberalisierung

Erst externer Druck leitete die Liberalisierung ein. Die 1996 beschlossene EG-Richtlinie 96/92/EG über einen Elektrizitätsbinnenmarkt wurde nach längeren Verhandlungen zwischen den EU-Mitgliedern als kompromissfähiger Entwurf akzeptiert. Die ersten Diskussionen zur Schaffung dieses gemeinsamen Energiemarkts begannen schon in den 1980er Jahren, 1988 stellte die europäische Kommission das Whitepaper „Der Binnenmarkt für Energie“ vor, und erhielt schließlich im Vertrag von Maastricht die Aufgabe den Binnenmarkt umzusetzen. Während der erste, hinsichtlich des Umfangs der Liberalisierung eher als ambitioniert anzusehende Entwurf 1992 im Ministerrat scheiterte, konnte man sich schlussendlich auf einen gemeinsamen Entwurf einigen. Dass dies trotz der Heterogenität der einzelnen Energiemärkte möglich war, ist aus heutiger Sicht durchaus beachtlich.

Energieversorger aller Größenordnungen [leisteten] erheblichen Widerstand gegen eine umfassende Liberalisierung, dabei wurden sie […] von einigen kommunalen Politikern, sowie Teilen der SPD und schließlich den Grünen unterstützt.

Die Verabschiedung dieser Richtlinie sorgte in Deutschland für einen erneuten Diskurs, da eine Nichtumsetzung ein Vertragsverletzungsverfahren zur Folge gehabt hätte. Naturgemäß standen insbesondere Industrieverbände der Liberalisierung, in der Hoffnung auf sinkende Strompreise, sehr positiv gegenüber – unterstützt von weiten Teilen der Bundesregierung und dem Bundeskartellamt. Auf der anderen Seite leisteten Energieversorger aller Größenordnungen erheblichen Widerstand gegen eine umfassende Liberalisierung, dabei wurden sie – auch aufgrund der bereits erwähnten Verflechtungen – von einigen kommunalen Politikern, sowie Teilen der SPD und schließlich den Grünen unterstützt. [7]

Die relativ breite Front der Deregulierungsgegner konnte sich mitunter – auch über ihren Einfluss im Gesetzgebungsprozess über den Bundesrat und damit im Vermittlungsausschuss – in einigen Aspekten durchsetzen. Während in einigen Teilen die Liberalisierung sogar umfassender als z.B. in angelsächsischen Ländern vorgenommen wurde, gab es in anderen Teilen nur eine Minimallösung. Das neue EnWG trat schließlich unter Federführung des damaligen Bundesministers für Wirtschaft Günter Rexrodt am 24. April 1998 in Kraft und leitete die Liberalisierung des Strommarktes ein.

Wie dieser neue Markt aussieht lesen Sie in Teil 2 dieser Serie.

 

 

[1] Hauptgutachten I (1974/75): Mehr Wettbewerb ist möglich

[2] Dazu zählte der Verband der Elektrizitätswirtschaft (VdEW) als bedeutendster Lobbyist, Versorger aller Größenordnungen sind hier vertreten. Dazu kamen die Interessengemeinschaften für jeweils kleine, mittlere und große Versorger: Verband kommunaler Unternehmen (VKU), Arbeitsgemeinschaft regionaler EVUs (ARE) und die DVG Deutsche Verbundgesellschaft (DVG). Dem gegenüber als einflussreiche Verbraucher-Interessengemeinschaft könnte man höchstens die VIK sehen, der Verband der Industriellen Energie- und Kraftwirtschaft, welche aber wiederum die Interessen von Großverbrauchen, nicht die von Kleinverbrauchern vertraten.

[3] Es gibt zahllose Beispiele, auch heute ist selbst kommunaler Vollbesitz ist nicht unüblich. In diesem Fall besteht auch die Mehrheit des Aufsichtsrates aus Stadträten, meist unter Vorsitz des (Ober-)bürgermeisters, gleiches gilt für Landkreise. Ein Beispiel für volle kommunale Kontrolle wären z.B. die Stadtwerke Bochum (Stand 2016).

[4] Grundlage hierfür ist die „Anordnung über die Zulässigkeit von Konzessionsabgaben der Unternehmen und Betriebe zur Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wasser an Gemeinden und Gemeindeverbände“. Es erlaubt den Kommunen verbrauchsabhängige Abgaben zu erheben.

[5] Hirschl, Erneuerbare Energien-Politik, S. 259

[6] Zum Beispiel Werner Müller, zunächst von 1973-1997 in der Energiewirtschaft (u.A. bei der Vorgängergesellschaft von E.ON) beschäftigt, dann Bundeswirtschaftsminister 1998-2002, anschließend Wechsel in den Vorstand der Ruhrkohle AG, an welcher E.ON wiederum beteiligt ist. Einer seiner Staatssekretäre, Alfred Tacke, blieb noch bis 2004 im Amt und wechselte anschließend  als Vorstandsvorsitzender zur RAG-Tochter STEAG.

[7] Wenig überraschend war das Ziel der Grünen hier nicht, die EVUs vor Wettbewerb zu schützen, sondern eher die staatliche Kontrolle und Einflussnahme im Sinne einer ökologischen Umgestaltung der Versorgungsstruktur zu nutzen.