Regulierer haben noble Ziele: Höhere Löhne. Saubere Luft. Sicherheit im Straßenverkehr. Wer könnte ernsthaft dagegen sein? Es zeigt sich jedoch: Die Welt ist komplex und lässt sich nicht per Federstrich in ein Paradies verwandeln. Die Erfahrung lehrt: Oft erreicht Regulierung das Gegenteil dessen, was ursprünglich intendiert war und schadet ausgerechnet jenen, denen die Regulierer eigentlich helfen wollten.

Was ist der tiefere Grund für Regulierungsversagen?

Kurz und knapp: Menschen sind fehlbar. Deshalb brauchen wir Regulierungen. Regulierungsskeptiker konntern: Menschen sind fehlbar. Regulierer sind Menschen. Daher sind auch Regulierer fehlbar. Der Unterschied: Wenn Private einen Fehler begehen, dann müssen vor allem sie selbst die Konsequenzen tragen. Wenn hingegen Regulierer einen Fehler begehen, dann leiden potentiell Millionen Menschen darunter.

Regulierungsverfechter halten Regulierer oft für allgültig, allwissend und allmächtig. Doch maximal ein Wesen im Universum ist allgütig, allwissend und allmächtig – und das ist nicht die Regulierungsbehörde! Die Regulierungsbehörde ist nicht allgütig; denn ihr fehlen die richtigen Intentionen. Die Regulierungsbehörde ist nicht allwissend; denn ihr fehlen die richtigen Informationen. Und die Regulierungsbehörde ist nicht allmächtig; denn ihr fehlen die richtigen Instrumente.

Warum mangelt es den Regulierern an den richtigen Intentionen?

Staatliche Akteure sind keine Philosophenkönige, sondern – ebenso wie private Akteure – Anreizen ausgesetzt sind. Viele Menschen sind überrascht, wenn sie erfahren, dass es oft die Firmen selbst sind, die für mehr Regulierung kämpfen. Warum haben große Firmen oft ein Interesse daran, reguliert zu werden? Sie wollen potentiellen Wettbewerbern den Markteintritt erschweren. Am Markt etablierten, politisch gut vernetzten Firmen fällt es leicht, mit ihren Heerscharen von Juristen die kompliziertesten Regulierungen einzuhalten, aber jungen Firmen und Startups fällt dies schwer. So schützen sich große, etablierte, politisch vernetzte Firmen vor unbequemen Wettbewerbern. Ironischerweise schützt Regulierung die Regulierten – und schadet den Konsumenten.

Warum mangelt es den Regulierern an den richtigen Informationen?

Wissen ist nicht ohne weiteres einer zentralen Planbehörde zugänglich, sondern vielmehr dezentral und weit verstreut über Millionen Akteure. Jeder dieser Akteure hat sein eigenes, lokales Wissen, und dieses ist oftmals nicht einmal verbalisierbar. Regulierer, die fälschlicherweise glauben, auf alle erforderlichen Informationen zugreifen zu können, begehen Anmaßung von Wissen. Insbesondere kennen die Regulierer nicht die individuellen Präferenzen der Akteure. Hier ein Beispiel: Die Arbeitsstättenverordnung soll zum Segen der Arbeitnehmer die Arbeitsbedingungen und den Arbeitsschutz verbessern. Doch woher wissen die Regulierer, dass dies auch den Präferenzen der Arbeitnehmer entspricht? Arbeitnehmer präferieren ein gewisses Bündel, bestehend aus monetären Lohnkomponenten, in Euro gemessen, und nicht-monetären Lohnkomponenten, etwa bestimmte Arbeitsbedingungen. Wenn Regulierer per Diktat die nichtmonetären Lohnkomponenten erhöhen, gibt es in den Lohnverhandlungen Ausweichreaktionen und die monetären Lohnkomponenten sinken. Resultat dürfte ein Bündel sein, das den individuellen Präferenzen der Arbeitnehmer weniger entspricht als das ursprüngliche Bündel.

Warum mangelt es den Regulierern an den richtigen Instrumenten?

Es gilt das Gesetz der unbeabsichtigten Folgen. Die Konsequenzen der Regulierung sind oft genau das Gegenteil dessen, was die Regulierer eigentlich intendiert haben. Beispiel: Sitzgurt-Gesetze sollen die Zahl der Verkehrstoten reduzieren. Es zeigt sich aber: Wer mit Sitzgurt fährt, fährt oft unvorsichtiger, weil er weiß, dass er im Falle eines Unfalls besser geschützt ist. Je mehr Autofahrer Sitzgurte anlegen, desto unvorsichtiger fahren sie, desto mehr Unfälle gibt es, und desto mehr Fußgänger werden verletzt. Regulierung soll Risiken reduzieren. Aber die betroffenen Akteure neigen zur Risikokompensation: Wenn ihnen bestimmte Formen des Risikos untersagt werden, dann substituieren sie diese einfach durch andere Formen des Risikos.

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Betrachten wir ein Beispiel aus der US-Umweltpolitik. Einst ordnete die US-Umweltschutzbehörde an: Firmen müssen fortan gewisse Filteranlage installieren. Das offizielle Ziel der Regulierer: Schädliche Schwefeldioxid-Emissionen reduzieren. Das Ziel mag sinnvoll sein, doch ist das der richtige Weg? Ökonomen erkannten schnell: Es gibt viel effizientere Wege, dasselbe Ziel zu erreichen, zum Beispiel durch Einsatz schwefelarmer Kohle. Indem die Regulierer jedoch einen ganz anderen Weg vorschrieben, versperrten sie die Suche nach innovativeren Wegen. Die Regulierung schuf zwei Gewinner: Zum einen die Filteranlagen-Industrie und zum anderen die Förderer schwefelreicher Kohle. Verlierer waren Konsumenten und die Förderer schwefelarmer Kohle. Die Umweltschutzbehörde wurde von gewissen Industriebranchen regelrecht gekidnappt: Das Problem der fehlenden Intentionen. Die Umweltschutzbehörde hatte kein Wissen über die beste Technologie: Das Problem der fehlenden Informationen. Und die Umweltschutzbehörde hat einen ineffizienten Weg vorgeschrieben: Das Problem der fehlenden Instrumente.

Wer reguliert die Regulierer?

Bedeutet dies, dass Regulierung immer in die Irre führt? Nicht unbedingt. In einigen seltenen Fällen mag Regulierung sinnvoll sein. Ökonomen kennen viele Modelle, in denen Regulierung wohlfahrtssteigernde Effekte haben kann. All diese Modelle basieren aber auf zahlreichen Annahmen, die in der Realität nur selten zutreffen. Und die meisten Modelle ignorieren das Problem der drei I: der fehlenden Intentionen, Informationen, Instrumente. Regulierer sollten daher nie die versteckten Kosten der Regulierung vergessen.
Und wir sind stets mit folgender Frage konfrontiert: Wer reguliert die Regulierer? Und wer reguliert die Regulierer der Regulierer? Das führt schnell zu einem Infiniten Regress. Um diesen zu verhindern, müssen wir Meta-Regeln festlegen, die den Regulierern Grenzen setzen. Hier sind fünf konkrete Vorschläge:

Einfache Regeln für komplexe Systeme

Erstens: Nicht die Mittel vorgeben, sondern nur die Ziele. Wir haben oben am Beispiel der Schwefeldioxid-Emissionen erkannt, dass Regulierer zuweilen ineffiziente Wege vorschreiben. Es ist besser, die Akteure selbst nach dem kostengünstigsten Weg suchen zu lassen. Es gibt diverse marktbasierte Strategien, die genau das erreichen, insbesondere der Handel mit Emissionszertifikaten. Außerdem sollten Regulierer stets die Ziele der Regulierung hinterfragen. Nicht jedes Ziel, das Regulierern und Politikern auf den ersten Blick sinnvoll erscheint, ist auch aus Sicht der Konsumenten sinnvoll. Konsumenten haben oft ganz andere Präferenzen, als die Regulierer vermuten.
Zweitens: Vertragsfreiheit stärken. Im Grundgesetz sichert der Artikel 2 die Privatautonomie, insbesondere die Vertragsfreiheit. Diese kann allerdings durch Gesetze eingeschränkt werden. Warum nicht die Hürden für solche Gesetze deutlich erhöhen? Regulierungen sollten fortan nur noch mit Zweidrittelmehrheit verabschiedet werden können.

Drittens: Selbstregulierung statt Fremdregulierung. Elinor Ostrom, die Ökonomie-Nobelpreisträgerin von 2009, hat gezeigt, dass Gemeinschaften Koordinationsprobleme auch ganz ohne Staat lösen können, indem sie sich selbst Regeln geben. Diese Regeln entstehen spontan und emergent. Spontane Ordnungen solcher Art sind meist robuster als geplante Ordnungen.

Viertens: Vorschläge statt Vorschriften: Wenn Regulierer tatsächlich glauben, gegenüber den privaten Akteuren einen Informationsvorsprung zu haben, warum nicht empfehlen statt befehlen? Regulierer könnten einen bestimmten Standard vorgeben, sollten den Akteuren aber stets eine Opt-Out-Möglichkeit lassen. Wenn der vorgeschlagene Standard wirklich so überzeugend ist, dann werden die Akteure diesem weiterhin folgen. Wenn dieser Standard gegen die individuellen Präferenzen und das lokale Wissen der Akteure verstößt, dann wäre es töricht, ihnen zu verwehren, aus diesem Standard auszusteigen.

Fünftens: Regulierungen zeitlich befristen: Sunset-Klauseln sorgen dafür, dass Regulierungen nach spätestens fünf Jahren automatisch auslaufen. Wer dann eine Regulierung verlängern will, muss dafür eine Mehrheit organisieren, idealerweise eine Zweidrittelmehrheit. Heute ist es umgekehrt: Wer eine Regulierung abschaffen will, muss dafür eine Mehrheit organisieren. Deshalb nimmt die Zahl von Regulierungen Jahr für Jahr zu.  Selbst wenn jede Regel für sich betrachtet durchaus Sinn ergeben mag, das chaotische Zusammenspiel so vieler Regeln kann zu unbeabsichtigten Folgen führen. Regulierungsverfechter argumentieren: Unsere Welt wird immer komplexer; also brauchen wir immer komplexere Regeln. Systemtheoretiker wissen aber: Je komplexer das System, desto einfacher müssen die Regeln sein! Sunset-Klauseln können helfen, die Regeln zu vereinfachen.

Regulierer wollen den ökonomischen Akteuren Grenzen setzen. Es ist Zeit, dass den Regulierern Grenzen gesetzt werden!